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Teoría del Órgano. Sabemos que el Estado se organiza jurídicamente para el cumplimiento de sus fines, desplegando un conjunto de actividades que constituyen sus funciones, y que se exterioriza a través de tres funciones principales: legislación, jurisdicción y administración; cuyos órganos ejercen una parte cualificada del poder público, que es único e indivisible. El concepto jurídico de órgano incluye tanto el conjunto de competencias y facultades, como las personas físicas a quienes corresponde ejercerlas, a lo que Guido Zanobini agrega como “el conjunto de sus competencias, el material de trabajo que necesita su actividad, sus actos y documentos en los que el órgano se exterioriza”.
Los órganos –instituciones– son creados para cumplir fines específicos del Estado, como seguridad, educación, administración de justicia, etc.
A cada agente se asignan funciones y periodos de tiempo en concreto –término de mandato–. Algunos son cargos constitucionales y otros en las legislaciones respectivas.
LA RECONDUCCIÓN TÁCITA. Cada agente –funcionario– no puede abandonar el cargo hasta tanto no se nombra sustituto; ello porque el Estado debe seguir cumpliendo con sus funciones; ahí es donde impera la figura de la “reconducción tácita”, que resulta ser un principio general del Derecho.
En ese marco debe distinguirse claramente las figuras de cesantía, remoción, renuncia, permiso, destitución, etc., que son distintas a la reconducción tácita, que se da en el marco del ejercicio del cargo hasta tanto no sea nombrado un nuevo responsable por las vías constitucionales o legales previstas para el efecto.
Existen casos como el del Presidente y Vicepresidente de la República, que según la Constitución Nacional, Artículo 229, durarán cinco años en sus funciones, pero utiliza la palabra improrrogable. Si por circunstancias hipotéticas no pueda asumir un nuevo Presidente, al llegar el 15 de agosto del quinquenio igual debe abandonar, porque la norma no permite la reconducción tácita. Para ello existe el mecanismo de sucesión presidencial del Artículo 234. Sin embargo, en la mayoría de los mandatos la norma no prevé situaciones similares cuando llega a término un mandato. Hemos tenido varios antecedentes en la administración pública de nuestro país con la vigencia de la actual Carta Magna. Por ejemplo, con el defensor del Pueblo, los jueces y agentes fiscales del Poder Judicial, el fiscal general del Estado, etc., que siguieron cumpliendo funciones hasta la designación del sustituto.
La reconducción tácita tiene su paralelismo en una figura del Derecho Civil, en que las partes en acuerdo, una vez cumplido el término si bien no ha renovado tampoco han demostrado oposición a que continúe el acuerdo. Y en nuestro caso se da porque el funcionario público en el ejercicio de sus funciones no puede dejar el cargo, imponiéndose la necesidad que ese órgano a que representa siga cumpliendo con sus fines y obligaciones. Según Ossorio, Diccionario Jurídico, para la Academia reconducir significa en términos forenses, prorrogar expresa o tácitamente un arrendamiento.
La figura prevista en el Código Civil Paraguayo, que en su parte pertinente dispone en el Artículo 912: “No obstante la extinción del mandato, es obligación del mandatario… continuar por sí, o por otros los negocios comenzados que no admiten demora, hasta que el mandante… disponga sobre ellos, bajo pena de responder por el perjuicio que de su omisión resultare”. También, en ese sentido el Artículo 918 del citado código dice: “El mandatario que renuncia sin justa causa al mandato debe resarcir los daños al mandante…”.
Sobre dicha situación opina el autorizado jurista Profesor Dr. Miguel Ángel Pangrazio (texto Código Civil Paraguayo Comentado, Libro Tercero, página 187): “El mandatario aunque renuncie con causa, no puede abandonar sus gestiones, salvo que le surgieren impedimentos involuntarios como una enfermedad, o privación de su libertad. Sin estos impedimentos, debe seguir ejecutando el mandato, hasta tanto el mandante tome las disposiciones propias de la situación. Pero si a pesar de la renuncia y del preaviso no toma intervención el mandante, no debe abandonar el mandatario su gestión sin que encomiende a otro que le sustituya la prosecución del contrato, aun cuando hubiese cláusula prohibida, pero a condición de que el designado sea una persona responsable y solicite tal designación al juez. El mandatario está obligado a seguir en la administración del mandato hasta tanto el mandante lo sustituya…”.
CONCLUSIÓN. La reconducción tácita se aplica como principio general del Derecho. Bien sabemos que en el Derecho Administrativo “todo lo que no está expresamente permitido está prohibido”. A contrario sensu, se impone la figura de la reconducción tácita basada en la Teoría del Órgano, ya que cuando los responsables de un órgano del Estado tienen un mandato finalizado, la necesidad de seguir con la misión asignada la justifica, siendo que esa función constituye la razón de la existencia misma del Estado. Lo sustantivo resulta ser los fines del Estado, y la forma son el nombramiento y la sustitución.
No debe confundirse, como varios ensayistas suelen opinar, que no se puede aplicar la reconducción tácita de cierto cargo público con el argumento que no está prevista en la ley. Al contrario, justamente porque no está prevista en la ley se llama TÁCITA, y la reconducción tácita se justifica como un mecanismo del Derecho para fundamentar una situación en que la institución del Estado no puede dejar de funcionar.
(*) Catedrático de Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la UNA, sedes Asunción y Coronel Oviedo; con Postgrado en Derecho Penal, Derecho Procesal Penal, Derecho Administrativo Latinoamericano, Diseño de Políticas Públicas, y otros, en Paraguay y el extranjero. Fue agente fiscal penal de Antisecuestro, Anticontrabando, Derechos Humanos, de la Propiedad Intelectual y Unidades Penales Ordinarias. Fue director jurídico del Ministerio del Interior, y asesor legal y gerente Anticorrupción del Banco Nacional de Fomento (BNF); fue miembro de la Comisión Nacional de Reforma del Código Procesal Penal y del Grupo Nacional de Depuración Causas Penales. Autor de obras jurídicas, sociales y de políticas públicas; miembro del Instituto de Especialización en Ciencias Penales; entre otros.
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