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La nueva Ley Orgánica Municipal Nº 3966 promulgada en el año 2010 establece las responsabilidades y obligaciones de las municipalidades. La ley indica el marco normativo que regula y guía las acciones y procedimientos que las municipalidades deben incorporar para ejercer su rol de forma eficiente. Un aspecto innovador de la ley es que obliga, aunque no castigue su incumplimiento, la planificación urbana y rural del distrito, lo que significa un salto cualitativo muy importante, pues las municipalidades no son solo las responsables de retirar la basura y de limpiar las zonas urbanas, sino que deben comprometerse a favorecer las economías locales, integrado a un esquema de desarrollo sostenible.
Los royalties, provenientes de las empresas binacionales estatales, constituyen los recursos ideales para la materialización de los procesos de planificación local, puesto que su envergadura, alrededor de 700.000 dólares anuales en promedio para cada municipalidad, es suficientes para iniciar y desencadenar progresivamente un crecimiento de las economías locales, dotando de servicios e infraestructuras que beneficien a la población, generando mayores capacidades productivas, comerciales y sociales.
Los recursos del Fonacide que son administrados por las municipalidades, en detrimento del ordenador de gastos natural, el Ministerio de Educación y Cultura, son recursos financieros que las municipalidades disponen de forma adicional a los royalties y que juntos conforman las mejores y mayores herramientas para el desarrollo de los distritos. Un primer efecto no calculado de las transferencias del gobierno central a las municipalidades es la pereza fiscal, y ha sido señalada por varios analistas como un efecto perverso de los royalties y del Fonacide para infraestructura educativa.
Si en las décadas anteriores la justificación a la inacción municipal era la falta o escasez de recursos económicos, pareciera que ni la riqueza, entendida como la disponibilidad sistemática de recursos financieros, constituye una herramienta para salir del subdesarrollo. Peor aún, la llegada del “dinero fácil” de los royalties y Fonacide para infraestructura educativa ha elevado aceleradamente los índices de corrupción en las municipalidades, en parte quizás porque en décadas anteriores las municipalidades solo administraban problemas y no recursos.
La pretensión de que los fondos provenientes de Itaipú y Yacyretá generen condiciones para un desarrollo económico y social equilibrado y sostenido mediante la gestión de las municipalidades, no parece haberse instalado en las estas instituciones. Muy por el contrario, los casos de corrupción detectados, denunciados y bajo proceso judicial que soportan varias autoridades municipales indican que una mayor cantidad de recursos disponibles no asegura la calidad de gestión.
El despilfarro de recursos financieros, su utilización incorrecta por desconocimiento administrativo e inclusive el destino de los fondos para usos no permitidos terminaron por retardar aún más las mejoras tan ansiadas por los pobladores, especialmente por los segmentos sociales más desfavorecidos y con mayores necesidades.
Un detalle crucial que complica el análisis de la imperfección en la utilización de los fondos originados por los royalties y por el Fonacide coincide con el periodo de mayores necesidades de infraestructuras y equipamientos. Las municipalidades, y en ciertos casos también las gobernaciones, se han convertido en instituciones financieramente sólidas y poderosas, pero que no han podido responder a la problemática y a los desafíos como el crecimiento urbano y habitacional en las ciudades, la gestión de los residuos sólidos, el ordenamiento territorial, la gestión del tránsito ni la instalación de las infraestructuras.
Si se analiza específicamente el caso de los recursos provenientes del Fonacide destinados a mejorar las infraestructuras educativas el cuadro es poco menos que desesperante, puesto que el esquema de distribución de las asignaciones no se realiza en función de la situación de las escuelas de cada distrito, porque el criterio de atribución de los recursos se basa solamente en la pertenencia o no a algún departamento “afectado” es decir, aquellos departamentos de influencia de las represas, esto es Alto Paraná, Itapúa, Canindeyú y Misiones, que coincidentemente son los departamentos con mayor niveles de equipamiento escolar y de mayor dinamismo productivo. De esta forma, los recursos del Fonacide, idealmente pensados para equilibrar las diferencias regionales termina siendo un poderoso factor de intensificación y acelerador de asimetrías regionales. Tomando como ejemplo la calidad de las aulas a escala distrital se aprecia que se destinan mayores cantidades de recursos a aquellos distritos con menor necesidades, mientras que los distritos con mayor cantidad de aulas en mal estado reciben solamente un tercio del monto destinado a los distritos de los departamentos “afectados”.
La categoría de “departamento afectado” también debe ser discutida, puesto que son justamente las obras complementarias realizadas por ambas represas las que construyeron las ventajas comparativas de esas regiones. Ciudad del Este le debe mucho más a Itaipú su surgimiento y crecimiento, al igual que la “nueva” Encarnación, rediseñada urbanísticamente por Yacyretá.
Desde esta lógica, solo los departamentos que cuenten en su territorio con alguna represa hidroeléctrica tendrán mayores oportunidades y condiciones de crecer económicamente, mientras que otras zonas del país, históricamente periféricas, mal equipadas y con una integración incompleta, como las extensas y pobladas zonas de los departamento de San Pedro, Concepción y Caaguazú, siguen mostrando déficit estructurales en sus modelos productivos y sociales.
Desafíos para mejorar las gestión municipal
El gran déficit de servicios públicos de calidad tiene, en gran parte, a las municipalidades como principal responsable, más aun cuando cuentan con recursos financieros para encarar las diversas acciones.
Un proceso de fuerzas inversamente proporcionales se ha dado en la última década, mientras surgen mayores demandas de la ciudadanía, la calidad de las autoridades municipales parece haber desmejorado notoriamente. El Estado no ha podido mostrar el camino a las municipalidades y se ha limitado casi exclusivamente a realizar solo un acompañamiento Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), organismo dependiente del Ministerio del Interior surgido en 1971, con el objetivo de ser la institución promotora del gobierno central en el desarrollo local mediante la asistencia técnica, administrativa y financiera.
No debe olvidarse que las municipalidades se sitúan en una estructura en cascada donde el Estado central ocupa el rol de planificador a escala nacional, seguida por las gobernaciones, cuyo ámbito de intervención es la región o el departamento, mientras que las municipalidades constituyen el último componente de este esquema, no menos importante, porque se erige como el poder ejecutivo en el territorio cotidiano de los actores.
Actualmente las municipalidades se encuentran en un estado de semi orfandad al no recibir directrices generales y ni especificas por parte del Estado central, a través de la Secretaria Técnica de Planificación (STP), y menos aún de las gobernaciones, que también deberían trabajar estrechamente con la STP para implementar el Plan Nacional de Desarrollo 2030. Este déficit de direccionamiento y acompañamiento en temas estratégicos regionales y locales, deja a las municipalidades con escasas posibilidades de una gestión efectiva, inclusive al contar con importantes recursos financieros, demostrando una vez más que el problema no era solamente la falta de dinero, sino sobre todo la escasez de talento gerencial y de honestidad.
Solo el Ministerio de Hacienda dispone de programas de asesoramiento y seguimiento a las municipalidades del país, aunque a veces muy concentrado en los aspectos administrativos y formales referentes a la rendición de cuentas de los recursos recibidos por royalties y Fonacide.
El cumplimiento de la Ley Orgánica Municipal, que estipula el funcionamiento y las áreas de intervención de las municipalidades tiene aún un muy bajo nivel de cumplimiento. Son escasas las municipalidades que cuentan con planes de ordenamiento y desarrollo territorial, o cuando disponen de este instrumento de planificación, el mismo ha sido elaborado por alguna institución externa, como por ejemplo alguna ONG, pero que las autoridades y funcionarios apenas conocen y ni la implementan.
Las municipalidades parecen adolecentes de un padre con mucho dinero, pero que al no tener objetivos claros, conocimientos técnicos, y sobre todo madurez, terminan despilfarrando el dinero del padre, y lo más grave aún, comprometiendo la calidad de vida de sus familiares y amigos.
La cesión de recursos de royalties debe estar atada, vinculada y comprometida, en función a planes de desarrollo, local, rural, urbano o territorial de las municipalidades del país. Esto requerirá de nuevas competencias técnicas y habilidades metodológicas que deberán ser instaladas en las municipalidades y sobre todo mantenidas en el mediano plazo. Una nueva cultura de la planificación y de la gestión deben ser inoculadas a las antiguas estructuras municipales del país.
La STP o el Ministerio de Hacienda deben o asumir el acompañamiento más conceptual y metodológico con las municipalidades o, en caso contrario, la creación de alguna instancia, como el antiguo IDM, que se encargue de capacitar, acompañar y planificar la utilización de los recursos en función a las necesidades, desafíos y prioridades de cada distrito. En este caso se necesitará también una coordinación de planificación a escala regional donde las gobernaciones deberán tener una acción más intensa. En síntesis, todo el esquema de planificación para el desarrollo del Estado se encuentra en una situación delicada y grave porque, a diferencia de otras décadas donde la inacción se justificaba por la inexistencia de recursos, el periodo actual muestra altos niveles de disponibilidad de recursos financieros pero aplicados sin criterios de eficiencia y de desarrollo local, regional o municipal. La figura del ordenamiento territorial aparece como la herramienta más apropiada para los municipios, pero su diseño y estructura aún no han sido integrados por las autoridades municipales.
En el caso de los recursos municipales provenientes del Fonacide, la opción más eficiente parece ser la devolución de estas responsabilidades a la institución del ramo, el Ministerio de Educación y Cultura, ante la evidencia de la escasa o nula capacidad de las municipalidades de gestionar los recursos.
Una limitación importante que deberán administrar las instituciones que decidan mejorar la gestión municipal es el creciente poder político que tienen las autoridades municipales, representando una coraza a los nuevos patrones de planificación y gestión.
Planificación local
Los royalties, provenientes de las empresas binacionales estatales, constituyen los recursos ideales para la materialización de los procesos de planificación local, puesto que su envergadura, unos US$ 700.000 anuales en promedio para cada municipalidad, es suficiente para iniciar y desencadenar crecimiento.
En décadas anteriores
Si en las décadas anteriores la justificación a la inacción municipal era la falta o la escasez de recursos económicos, pareciera que ni la riqueza, entendida como la disponibilidad sistemática de recursos financieros, constituye una herramienta para salir del subdesarrollo.
* La llegada del “dinero fácil” de los royalties y Fonacide para infraestructura educativa ha elevado aceleradamente los índices de corrupción en las municipalidades, en parte quizás porque en décadas anteriores las municipalidades solo administraban problemas y no recursos.