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Para garantizar una mayor planificación y coordinación estratégica, el presidente de Paraguay firmó en 2016 una Política Energética Nacional que, entre otras normas, propone la creación de un Ministerio de Hidrocarburos y Energía (125).
El Congreso está debatiendo un proyecto de ley que pretende crear el Ministerio de Energía, Minas e Hidrocarburos (126). La creación de un Ministerio de Energía fuerte (llamado Ministerio de Energía, Minas e Hidrocarburos en el proyecto de ley actual), tal como se prevé en el proyecto de ley, debería ayudar a definir una estrategia mejor integrada para el sector energético (127).
Con una asignación presupuestaria adecuada, el ministerio debería contar con los medios financieros para impulsar la inversión pública en el sector energético, coordinar con la ANDE la elaboración del Plan Maestro de Electricidad, teniendo en cuenta las políticas energéticas nacionales (incluida la estrategia para la biomasa y los hidrocarburos), y contar con proyecciones mejor integradas (128).
El actual Plan Maestro de la ANDE, por ejemplo, no tiene en cuenta las políticas que podrían aplicarse para reducir el consumo de biomasa o promover la eficiencia energética.
El proyecto de ley establece una clara supervisión de este nuevo Ministerio de Energía, Minas e Hidrocarburos sobre tres viceministerios (Energía y Desarrollo Energético Sostenible; Hidrocarburos y Biocombustibles; y Minería), así como sobre la ANDE y las entidades binacionales de Itaipú y Yacyretá.
Las empresas estatales nacionales y binacionales perderían así su independencia y acceso directo al presidente, lo que ha sido políticamente difícil de implementar (129). Dado que se propusieron proyectos de ley similares en 2007, 2010, 2012 y 2014 (130). Este obstáculo político debe ser abordado cuidadosamente para que el proyecto de ley tenga éxito. Puede ser preferible un enfoque más gradual, centrado en el fortalecimiento de la capacidad administrativa del VMME y en proporcionar los incentivos para que la ANDE actúe, en particular mediante la reforma de la Ley Orgánica Nº 966 que creó la ANDE... que le permitirá centrarse en el rendimiento operativo y abrirse a la participación del sector privado en la generación y la distribución.
Además, el público no apoya los proyectos de ley que crean nuevos ministerios, ya que se perciben como un aumento innecesario de la carga administrativa y del clientelismo (131). Los proponentes del proyecto de ley deben emprender una fuerte campaña de comunicación para sensibilizar al público sobre cómo la falta de un Ministerio de Energía capacitado está en el origen de muchos de los apagones que sufren regularmente.
Mejora del rendimiento de la ANDE e introducción de incentivos al rendimiento
Para hacer frente a los incentivos de la ANDE, un contrato de rendimiento entre el Ministerio de Energía o el Gobierno de Paraguay y la ANDE podría crear un sistema de controles y equilibrios sobre la empresa pública.
El proyecto de ley del Ministerio de Energía mencionado anteriormente crearía el espacio legal para ello, ya que estipula que las entidades reguladas tendrían objetivos de rendimiento claros y serían evaluadas en función de ellos.
Los contratos de desempeño –acuerdos escritos que aclaran los objetivos y las motivaciones– serían eficaces para controlar las tarifas, las inversiones, los subsidios, los objetivos sociales y la financiación.
Hasta la fecha, el Gobierno de Paraguay ha establecido el Consejo Nacional de Empresas Públicas en 2019 como mecanismo para verificar el cumplimiento de las empresas públicas con las normas de rendimiento. Este consejo, que establece los objetivos de desempeño que se esperan de la ANDE, ha tenido un éxito limitado a la hora de abordar cuestiones de política laboral relacionadas con los empleados de la ANDE (132).
Como se comentó en 2013, los indicadores de rendimiento pueden diseñarse para recompensar el buen rendimiento de los directivos y sancionar el incumplimiento. Estos indicadores podrían incluir los ingresos netos, el rendimiento de los activos, la proporción de deuda y capital, la cobertura de intereses, la política de dividendos, las mejoras de productividad, los índices de satisfacción de los clientes, los objetivos de conexión, las cuestiones de recursos humanos, la política de compras y la adhesión al medio ambiente.
Sin embargo, como se señaló en 2013, los contratos de rendimiento pueden ser derrotados por la política y, por lo tanto, solo deben utilizarse si el gobierno está dispuesto a “lidiar con los desafíos de la asimetría de la información, los incentivos eficaces y los compromisos creíbles” (133).
El aumento de los incentivos en el sector de la distribución podría mejorar los índices de cobro de facturas y el rendimiento del sistema. Dadas las características del sector eléctrico en Paraguay, esto es primordial para frenar las elevadas pérdidas comerciales y de distribución.
Por ejemplo, en la década de 2010, en Brasil, seis empresas de distribución de propiedad pública se caracterizaban por su escasa capacidad, su mala gestión, la falta de disciplina comercial y la interferencia política de las autoridades locales. Por lo tanto, su privatización fracasó y la empresa estatal federal Eletrobras, en colaboración con el Banco Mundial, tuvo que reestructurarlas antes de prever la privatización (134).
En Paraguay, dos empresas privadas de distribución entraron en la red de distribución, la Cooperativa Menonita en la región del Chaco Central (Subsistema Occidental) y Clyfsa en la ciudad de Villarrica (Subsistema Central), y distribuyen electricidad desde la década de 1960 (136). Entender hasta qué punto la distribución en estos subsistemas es más eficiente y experimenta menos pérdidas no técnicas sería un primer paso útil para considerar la idea de privatizar en mayor medida la distribución. Una privatización más amplia de la distribución podría encontrarse con el mismo problema que la privatización de la generación: el precio de la tarifa, fijado políticamente, es demasiado bajo para que las empresas externas puedan competir.
La apertura de la distribución a la competencia a través de un contrato de rendimiento como el descrito anteriormente, también llamado modelo de contrato de gestión, permitiría a la ANDE conservar la plena propiedad de los activos eléctricos y conceder a un contratista privado la responsabilidad de dirigir las operaciones sin adquirir capital ni incurrir en riesgo comercial. Aunque este tipo de reforma se recomendó en 2013, todavía no se ha desplegado, aunque se ha mencionado como un desarrollo necesario en la Agenda de Energía Sostenible de Paraguay para 2019–2023 (137).
Los contratos de gestión otorgan a los gestores del sector privado el poder de despedir al personal sobrante, recortar los servicios a los clientes morosos y aumentar las tarifas para racionalizar el uso de la energía, medidas que los gestores de las empresas de servicios públicos tratan de evitar. Aunque las posibles ganancias se distribuyen a lo largo del tiempo, los despidos y los recortes de servicios a los clientes morosos pueden tener un costo político (139).
Zonificación municipal para una planificación eficiente de la red
Para mejorar el mecanismo de planificación eléctrica, la zonificación municipal ayudaría a optimizar las inversiones en la red. Aunque actualmente la ANDE no tiene previsto aplicar la zonificación municipal, promover la identificación y definición de las zonas residenciales, comerciales e industriales garantizaría que las inversiones respondan a las necesidades de voltaje requeridas para cada sector. En ausencia de zonificación, las industrias no se ubican en consecuencia, aumentando la incertidumbre en cuanto a las necesidades de inversión eléctrica y dificulta la optimización de la expansión de la red. Esto provoca un aumento de los tiempos medios de conexión y de los costos de distribución.
Servicios de valor añadido
En un esfuerzo por mejorar los ingresos y la capacidad de servicio a los clientes, la ANDE podría considerar la integración de servicios que normalmente no son competencia de las empresas de servicios públicos para mejorar las fuentes de ingresos en guaraníes. Por ejemplo, el uso de las redes de cable de fibra óptica de la ANDE para ampliar el acceso y el alcance de la conectividad a internet a través de colaboraciones con proveedores privados de internet es una forma de añadir valor a los servicios existentes que presta la ANDE. Copel, en el estado de Paraná (Brasil), es una empresa de servicios públicos que hace precisamente eso a través de su filial de propiedad exclusiva, Copel Telecom (140). Además, esta colaboración generaría ingresos para la ANDE mediante un acuerdo de arrendamiento de cable óptico. Con el mismo objetivo, la ANDE también podría participar en programas de eficiencia energética.
Concienciación
Para muchos paraguayos, existe un alto nivel de incomprensión sobre el funcionamiento del sistema eléctrico. Para muchos, tener fuentes de generación hidroeléctrica tan grandes y no poner esa energía barata a disposición de todos es una gran culpa de la ANDE. Estos malentendidos, en muchos casos, hacen que no se adopten fuentes gubernamentales de generación de electricidad mucho más cercanas a estas comunidades rurales y que se confundan con opciones energéticas más caras. Por ejemplo, las comunidades de la región del Chaco Occidental de Paraguay, una zona situada a casi 700 km de la presa de Itaipú, prefieren tener la electricidad de Itaipú en lugar de las fuentes locales.
Creyendo que la energía de Itaipú, como una de las mayores presas del mundo, debe pertenecerles, las comunidades rechazan las ofertas de instalación o uso de energía solar o eólica en la región del Chaco (141).
Con esta mentalidad, la incomprensión de las pérdidas eléctricas a través de la propia transmisión está a la vista, y las consecuencias son la persistencia de los motores diésel y la leña como fuentes de energía para compensar la falta de conexión a la red.
Trabajar para ofrecer campañas de concienciación pública sobre la funcionalidad de las fuentes de energía asequibles para los clientes alejados geográficamente de las centrales hidroeléctricas, como Itaipú, desvirtuaría estos malentendidos comunes. Además, reduciría las pérdidas de distribución al crear fuentes de generación eléctrica descentralizadas socialmente más aceptables. En Cuadro 5 se detalla cómo Perú utilizó la educación sobre el sector eléctrico para ayudar a su plan nacional de electrificación rural. Referencias
(125) El instrumento legal al que se hace referencia es el Decreto Nº 6092/2016.
(126) Este proyecto es propuesto por el senador Mario Martín Arévalo Fernández y se titula la ley “que crea el Ministerio de Energía Minas e Hidrocarburos”.
(127) La creación de un Ministerio de Energía también se defiende en el informe del PNUD Energía y Desarrollo Humano 2020. PNUD, Informe Nacional sobre Desarrollo Humano. Paraguay 2020: Energía y Desarrollo Humano.
(128) Según el proyecto de ley, el Ministerio de Energía, Minas e Hidrocarburos deberá utilizar el 50% de sus ingresos específicamente para gastos de capital, que se definen en este proyecto de ley como (1) Investigación; (2) Prospección; (3) Exploración; (4) Estudios de viabilidad; (5) Proyectos de utilización; (6) Preparación de documentos de licitación y contrato para la utilización sostenible de recursos energéticos, hidrocarburos, minerales y sustancias pétreas, terrosas y calcáreas; (7) Planificación a corto, medio y largo plazo de la oferta y la demanda de estos recursos y formulación periódica de políticas estatales en materia de energía, hidrocarburos y minería.
(129) Llamosas, Upham, y Blanco, “Múltiples Corrientes, Resistencia y Cambio de Política Energética”.
(130) Llamosas, Upham, y Blanco, “Múltiples Corrientes, Resistencia y Cambio de Política Energética”.
(131) Llamosas, Upham, y Blanco, “Múltiples Corrientes, Resistencia y Cambio de Política Energética”.
(132) “Consejo de empresas públicas recibió propuesta acordada de la ANDE”, Radio Nacional, 18 de febrero de 2020, http://www.radionacional.gov.py/consejo-de-empresas-publicas-recibio-propuesta-acordada-de-la-ande.
(133) Toledano et al., Leveraging Paraguay’s Hydropower for Sustainable Economic Development.
(134) Fernando Manibog, “Electrobras Distribution Rehabilitation: Implementation Completion Report (ICR) Review” (Washington D.C.: Grupo del Banco Mundial, 2019), https://documents1.worldbank.org/curated/en/190321548790271333/pdf/Brazil-ELETROBRAS-Distribution Rehabilitation.pdf.
(135) Manibog, “Electrobras Distribution Rehabilitation: Implementation Completion Report (ICR) Review”.
(136) Expertos locales, entrevista de los autores, septiembre de 2020.
(137) VMME, Agenda de Energía Sostenible del Paraguay 2019–2023 (Asunción: Viceministerio de Minas y Energía, 2019), https://www.ssme.gov.py/vmme/pdf/agenda/AgendaEnerdelParaguay%20-%20VFInal_compressed.pdf.
(138) Randall Wood, Best Practices for Performance-Based Management Contracts for the Power Sector (Washington D.C.: USAID, 2018), https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/ECO_RTI_2018_Performance-Based Management-Contracts-Best-Practices.pdf.
(139) Toledano et al., Leveraging Paraguay’s Hydropower for Sustainable Economic Development.
(140) “Brazil’s Copel Telecom Scales State-Of-The-Art Fiber Optic Internet with Coriant 200g Solution”, Businesswire, 7 de agosto de 2018, https://www.businesswire.com/news/home/20180807005021/en/Brazil %E2%80%99s-Copel Telecom-Scales-State-of-the-Art-Fiber-Optic-Internet-with-Coriant-200G-Solution.
(141) Exdirectivo de la ANDE, entrevista realizada por los autores, septiembre de 2020.
Definir
La creación de un Ministerio de Energía fuerte, tal como se prevé en el proyecto de ley, debería ayudar a definir una estrategia mejor integrada para el sector.
Debería
Con una asignación presupuestaria adecuada, el ministerio debería contar con los medios financieros para impulsar la inversión pública en el sector energético.
Además
Además, coordinar con la ANDE la elaboración del Plan Maestro de Electricidad teniendo en cuenta las políticas energéticas nacionales (...)
Ausente
El actual Plan Maestro de la ANDE (...) no tiene en cuenta las políticas que podrían aplicarse para reducir el consumo de biomasa o promover la eficiencia energética.
Clara
El proyecto de ley establece una clara supervisión de este nuevo Ministerio de Energía, Minas e Hidrocarburos sobre tres viceministerios.
Sobre
Energía y Desarrollo Energético Sostenible; Hidrocarburos y Biocombustibles y Minería, así como sobre la ANDE y las entidades binacionales.
(*) Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI), Quadracci Sustainable Engineering Lab at Columbia University y Centro de Recursos Naturales, Energía y Desarrollo (CRECE). Evaluación y Planificación del Sector Energético del Paraguay: Vías de Descarbonización. Nueva York: CCSI, noviembre de 2021, http://ccsi.columbia.edu/content/paraguay-energy.