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Base imponible
La base imponible, que es el monto sobre el cual se calcula el impuesto a pagar, es la valuación fiscal de los inmuebles establecida por el Servicio Nacional de Catastro, dependencia del Ministerio de Hacienda y que históricamente tiene su explicación puesto que anteriormente los ingresos generados por este impuesto eran principalmente recursos del Fisco. Para los inmuebles rurales se establecen los valores por distritos y por hectáreas. Para los urbanos, se calcula el terreno por metro cuadrado, así como las construcciones conforme a su categoría, su antigüedad, y su ubicación sobre calles empedradas, asfaltadas, etc.
La Ley Nº 125/91
En el año 1991, cuando se sancionó la conocida ley impositiva Nº 125, los valores fiscales de los inmuebles ya reconocían un atraso si se los comparaba con los precios estimados de mercado a inicios de la década de los 90. La Ley 125/91 previó, por este motivo, la necesidad de un doble ajuste anual de la base imponible o valuación fiscal. El primero, por inflación, tomando para el efecto la variación anual ocurrida en el índice de precios al consumo (IPC) conforme a la información suministrada por el Banco Central del Paraguay. Sobre este valor así ajustado la ley dispuso de un incremento no superior al 15%, a fin de ir acercando los valores fiscales a los valores de mercado, es decir a los precios en que se venden los inmuebles. Lamentablemente, en estos últimos veinte años, no siempre los ajustes anuales aplicaron correctamente esta norma legal.
Incremento en los precios
La mayor demanda de inmuebles derivada del crecimiento vegetativo de la población, la mejoría económica general de las últimas décadas, los mejores rendimientos de la actividad agropecuaria, y la demanda de inmuebles por parte de inversores extranjeros, produjo un incremento significativo de los precios de mercado de los inmuebles, rurales y urbanos. La brecha, entre los valores fiscales y los de mercado, en lugar de reducirse como fue el propósito de la Ley Nº 125/91 se amplió considerablemente.
La reforma
Resulta casi una obviedad que el impuesto en cuestión es hoy sumamente bajo. La tasa o alícuota del impuesto –1%– por sí no es baja, incluso comparada con otras legislaciones puede ser hasta “alta”. El problema está en la valuación fiscal. Por tanto, no debería sorprender a nadie que la iniciativa parlamentaria, a nivel de la Honorable Cámara de Diputados, de reformar parcialmente este impuesto buscando una mayor recaudación, es más que razonable.
Quién y cómo
Los problemas principales para esa reforma, sin embargo, son cómo fijar la nueva base imponible y quien lo debe hacer. La Ley 125/91 estableció un indicativo en el sentido de que la base imponible debe ser próxima a los precios de mercado. Estos, por definición, son los que las personas están dispuestas a comprar o vender. Pero saber cuáles son estos precios aplicables a todos los inmuebles de una determinada zona no es una cuestión muy simple. Primero, porque no todas las propiedades se venden cada año. Segundo, porque no todas las propiedades son iguales en cuanto a tamaño, proximidad a infraestructuras públicas, al tipo de suelo, geografía y muchas otras variables. Por tanto, la consideración de precios de mercado es una referencia o paradigma. Todavía más, dado que las valuaciones deben ser homogéneas se deberá tomar en consideración los precios medios.
La autovaluación
Por lo anterior algunos sostienen que nadie mejor que el propio propietario para establecer ese precio o valor inmobiliario. Razón no les falta. Pero, ¿es una buena opción? Dependerá de los incentivos o castigos que la ley contemple. Es poco probable que el propietario tome la iniciativa de atribuir un mayor valor a su inmueble si la única consecuencia será el pago de un mayor impuesto. Pero si la ley dispone que ese valor sea el precio que el Estado deba pagar en caso de expropiación o compra forzosa del inmueble, la cuestión adquiere otra dimensión. Los que piensen que están expuestos a esas posibilidades, o que las pueden promover, incrementarán incluso más allá de sus valores reales. Será una excelente inversión tributar ese 1% sobre el sobreprecio por algún tiempo ya que la venta les redituará enormes beneficios a costa del Estado. Para quienes no estén expuestos, la asignación de un menor precio, será la regla a seguir, castigándose la recaudación. Podría la ley disponer que ese valor auto-asignado se tome en consideración para el pago del impuesto a la renta en caso de venta. En esta hipótesis se estará sustituyendo un impuesto por otro, nuevamente a expensas del Estado. Es por estas y otras consideraciones, difícil imaginar una buena ley y en particular una correcta aplicación.
Multiplicación de Catastros
Entre las propuestas que se formulan para la mejor avaluación de los inmuebles es que sean hechas por los propios municipios, en lugar del Servicio Nacional de Catastro, con el argumento que son sus autoridades las que mejor conocen el valor de mercado de los inmuebles en su jurisdicción. Posiblemente es así, y principalmente para los inmuebles urbanos. Pero, ¿es una buena idea? Veamos. Esto significa que en cada municipio habrá un servicio de catastro. De uno que tenemos actualmente pasaremos a tener varios cientos. Muchos son pequeños municipios que no cuentan hoy con infraestructura humana y física adecuadas a los cuales se les cargará con una tarea técnica compleja y costosa. Cuanto más pequeños sean es dable pensar que la influencia de parientes, amigos, y otros será notoria para la atribución de valores ajustados a sus reclamos. Por otra parte, el Servicio Nacional de Catastro ha venido siendo mejorado contando con base de datos informatizadas. Resulta más lógico que siendo un país unitario se tenga un buen servicio único que trabaje con todos los municipios proveyéndoles información confiable en tiempo real y apoyo para la recaudación.
Valores de mercado
Los valores de mercado son una buena referencia para el establecimiento de la base imponible. Sin embargo estos valores surgen en oportunidad de la venta. Las personas normalmente adquieren sus inmuebles, primero para el establecimiento de su hogar y en segundo lugar para el establecimiento de una unidad productiva que les genera sus ingresos de sustento, por lo que el mayor precio que los inmuebles van adquiriendo les fortalece el ahorro de largo plazo que estos inmuebles le puedan producir. Impuestos altos sobre estos inmuebles puede tener consecuencia negativas para las personas que no participan del mercado inmobiliario, obligándolas a venderlos por el alto costo que les representará un alto impuesto inmobiliario, en abierto detrimento de la garantía constitucional de la vivienda y fundo propios. Por tanto, a la hora de aumentar este impuesto habrá que tener en consideración estos factores y no encandilarse por transacciones a precios extraordinarios que se verifican por las consideraciones antes expuestas.
Recaudación
Junto a la mejora impositiva que transita por actualizar la base imponible, es fundamental hacer eficiente la recaudación. Hoy este impuesto incluso con los valores bajos que tiene, no está recaudando todo su potencial por cuanto los mecanismos de control no son eficientes. Por tanto resulta tan o más importante, incorporar métodos adecuados para que todos tributen anualmente y que la morosidad deje de ser la regla.
Destino
Cada día cobra más fuerza la idea de que la mayor recaudación del Estado o de las municipalidades tiene que tener como principal destino una mayor dedicación a la inversión pública, desterrándose el perverso aprovechamiento de la generación de más recursos para ser aplicados a gastos corrientes. Aquí nos estamos refiriendo a un incremento de impuestos que generará mayores ingresos y estos, en su totalidad o en una gran proporción deben afectarse a gastos de capital para que la población esté dispuesta a contribuir sin retaceos. Es también, quizás la oportunidad apropiada para introducir mejores normas de control para que las experiencias negativas como las referentes al Fonacide no se repitan, por cuanto ellas perjudican a todos en detrimento de los municipios que cumplen y frustran las expectativas ciudadanas.
Conclusión
Los aumentos del impuesto inmobiliario deben ser graduales, por lo que es una buena propuesta, que se disponga un ajuste general de la actual base imponible, por ejemplo, llevándola de inmediato al doble. Luego, que el Servicio Nacional de Catastro durante un periodo razonable, de cinco años por ejemplo, vaya registrando todas las compra-venta que se realicen para tener una base estimada de los precios de mercado, a fin de que se proponga al cabo de ese tiempo, un revalúo general de todos los inmuebles. En el ínterin, aplicar anualmente el doble ajuste de la base imponible, por inflación, y por un índice fijo de 10%, para los inmuebles rurales, y menor para los urbanos, de manera tal que durante este periodo se vaya produciendo un incremento sostenido pero sin sobresaltos. Esta sería una manera de legislar con racionalidad y eficacia.
(*) Abogado